L’Union africaine et la Cour pénale internationale, ou le reflet de nombreuses hypocrisies

Lors de son 26ème Sommet des Chefs d’Etat et de gouvernements du 29 au 31 janvier dernier, l’Union africaine a adopté de nombreuses décisions dont l’importance, comme d’habitude, fluctue.

Parmi ces décisions, il y en a une sur laquelle nous souhaiterions nous attarder : la décision adoptée, sur proposition du Président kényan Uhuru Kenyatta, par laquelle l’Union africaine s’engage à adopter une feuille de route afin que les Etats africains membres du statut de Rome établissant la CPI (Cour pénale internationale) puissent s’en retirer. Cette résolution adoptée à huit clos, n’a pour l’instant pas été publiée, mais son concepteur et la presse s’en sont largement fait écho. Face à une telle décision, a priori, lourde de conséquences, l’indifférence ne peut pas être de mise. En effet, le progrès représenté par la mise en place d’une juridiction pénale internationale compétente pour juger des crimes les plus graves commis contre des êtres humains peut-il être remis en cause par l’organisation régionale africaine ? L’UA peut-elle suggérer à ses Etats membres de se retirer du statut portant création de la CPI et légitimer le refus de leur obligation de coopération avec cette dernière ?

Nous serions tentés de dire que, malheureusement, il s’agit là une nouvelle fois d’une « tempête dans un verre d’eau » à l’Union africaine! Ce n’est, en effet, pas la première fois qu’une déclaration peu ou prou similaire est adoptée par l’organisation continentale. Depuis 2010, les Sommets de l’UA sont l’occasion de la prise de décisions hostiles à la juridiction de la CPI (de même qu’à l’exercice de la compétence universelle). On entend volontiers toutes les critiques formulées contre la CPI : partialité, immixtion dans la souveraineté des Etats africains, atteinte au principe d’immunité des chefs d’Etat, jouet dans les mains des membres du Conseil de sécurité alors que trois des membres permanents n’en font même pas partie, voire Cour raciste…Mais il nous semble que derrière ses mots se cachent de nombreuses hypocrisies.

Sur la désuétude du mode de votation à l’UA : le consensus

En termes de droit des organisations internationales, le consensus est le mode de votation utilisé pour ne pas procéder à un vote formel, pour des décisions dont la normativité est à « très basse intensité ». Ce consensus, dans le cadre de l’organisation continentale africaine, tend à faire vivre un mythe, celui d’une harmonie panafricaine entre les Etats membres. Mais il s’agit d’un mythe, qui se matérialise dans les rapports entre les Etats membres de l’Union africaine vis à vis de la CPI. En effet de nombreux Etats, à titre individuel, clament « haut et fort » leur volonté de collaborer avec la CPI, en prévenant notamment les personnes faisant l’objet d’un mandat d’arrêt international délivré par la Cour qu’ils n’hésiteront pas à les extrader, si d’aventure ils entraient sous leur juridiction. Il en est notamment ainsi du Botswana, de la Namibie ou du Malawi qui a, pour cette raison entre autres, refusé d’organiser la 19ème session ordinaire de la conférence des chefs d’Etat et de gouvernements en juillet 2012.

Pourquoi les Etats hostiles à la CPI et membres au statut de la Cour utilisent-ils la Conférence comme une tribune, alors qu’individuellement ils n’osent pas prendre les dispositions nécessaires pour se retirer du Statut ? L’UA est instrumentalisée et par voie de conséquence décrédibilisée. Ce genre de déclarations sert seulement à faire illusion sur une prétendue position commune panafricaine concernant la défiance vis à vis de la juridiction de la CPI. Certains Etats, le Kenya en particulier, ont menacé de se retirer du Statut. Faut-il le rappeler, le Procureur de la CPI de l’époque avait ouvert une enquête sur les violences post-électorales de 2007, notamment à l’encontre du Président en exercice (aujourd’hui abandonnée) et de son Vice-Président. Mais force est de constater que les menaces ne sont jamais passées à exécution. Pourtant, l’article 73 du Statut de Rome prévoit la possibilité de retrait d’un Etat moyennant le respect d’un certain délai pour que cette décision prenne effet. Alors refait surface une proposition intellectuellement très satisfaisante mais matériellement aléatoire : le jugement en Afrique des criminels africains.

Sur la capacité des instances africaines de juger leurs propres criminels

De plus en plus, certains politiques ou analystes disent ou écrivent qu’il faudrait que ce soit avant tout aux Africains de juger les auteurs de violations massives de droits de l’Homme sur le continent. L’idée est séduisante pour mettre un terme aux ingérences. Mais est-ce un tant soit peu réalisable à plus ou moins brève échéance ? Force est de constater (et de désespérer) que non ! La régionalisation de la répression pénale est très embryonnaire. La Cour d’Arusha montre de nombreuses lacunes et insuffisances tant dans son érection que dans sa juridiction.

La régionalisation n’est pas une idée nouvelle. Elle nous séduit personnellement depuis plus d’une quinzaine d’année. Faut-il rappeler qu’en termes de maintien de la paix, elle s’est développée depuis l’Agenda sur la paix de Boutros Boutros Ghali en 1992 (et son supplément en 1995) ? Le continent a été le premier à la mettre en pratique avec la mise en place de l’ECOMOG (Economic Community of West African States Monitoring Group), en Afrique de l’Ouest. Mais on est malheureusement aussi obligé de constater ses nombreuses lacunes sur le continent africain. Le cas malien en 2011 est un exemple parmi d’autres (Centrafrique, Madagascar, etc…) des limites de cette régionalisation du maintien de la paix. Outre les problèmes liés aux armées nationales, un problème récurrent est le financement de ces opérations.

Il y a fort à craindre que la problématique sera identique pour la répression pénale. En effet, le budget de l’Union africaine pour 2016 a été arrêté à 446 millions de dollars dont 277 millions de dollars (62%) proviennent des partenaires extérieurs (essentiellement l’Union européenne) ! Sans cette « perfusion » financière, l’UA ne pourrait pas fonctionner. Or le budget de la Cour d’Arusha dépend du budget de l’UA…. Cette Cour a un budget de 10,3 millions de dollars, soit environ 8 millions d’euros. Doit-on, dès lors, rappeler les vicissitudes de la mise en place du Tribunal spécial dans l’affaire Hissène Habré, dont la mise en place butait notamment sur son financement ? Pourtant, le budget de ce Tribunal est de 9,15 millions d’euros. Comment peut-on dès lors croire raisonnablement que la Cour d’Arusha aura les moyens financiers de juger les criminels ayant commis les crimes les plus graves au regard du droit humanitaire sur le continent ?

D’un point de vue plus politique, en juillet 2008 a été adopté le Protocole portant Statut de la Cour africaine de Justice et des Droits de l’Homme. Cette Cour est censée fusionner les deux Cours actuellement existantes (Cour africaine de Justice et Cour africaine des droits de l’homme et des peuples) dans un souci d’efficacité et de rationalisation des dépenses. Cette Cour pourrait être compétente pour les crimes les plus graves. Mais, à l’heure actuelle, seuls 6 Etats ont ratifié ce protocole (alors qu’il en faut 15 pour qu’elle entre en fonction). Les plus grands détracteurs de la CPI, au premier rang desquels le Kenya ou l’Ethiopie, n’ont même pas signé le Protocole. Il nous semble que ceci en dit long sur leur réelle volonté de faire juger en Afrique les personnes convaincus de crimes relevant de la compétence de la CPI….

Certains juristes prétendent, enfin, que l’immunité traditionnelle des chefs d’Etat empêcherait la poursuite de chef d’Etat en exercice. Mais rentre-t-il dans les fonctions d’un chef d’Etat de commettre sur le territoire de son Etat (au même titre que sur le territoire d’un Etat tiers) des crimes reconnus par la Communauté internationale comme étant le « noyau dur » du droit international humanitaire du fait de leur gravité ? En est-on resté à ce que Voltaire dénonçait dans Candide lorsque ce dernier se « promenait », après le combat entre les Abares et les Bulgares, de villages en villages où les gens avaient été massacrés selon « les lois du droit public » ? Il s’agit là d’une vision archaïque de l’immunité qui rime avec impunité. C’est pourquoi, entre autres, l’article 27 concerne le défaut de pertinence de la qualité officielle, y compris celle de chef d’Etat pour se soustraire à la juridiction de la Cour.

Fondamentalement, le problème essentiel reste le manque de volonté politique. Ce manque de volonté a souvent pour origine un défaut de légitimité. Il est d’ailleurs assez symptomatique de s’apercevoir que parmi les plus ardents défenseurs de la CPI sur le continent africain, on trouve des Etats où la légitimité et la légalité de leur chef ne fait que peu débat. Inversement, certains détracteurs sont loin d’être des modèles.

Dans le contexte actuel, le message envoyé par l’Union africaine pourrait paraître comme un blanc-seing donné à certains de commettre certains crimes. En effet, la justice pénale continentale est déficiente. Les justices nationales des pays dans lesquels de tels crimes pourraient être commis sont déficientes, elles-aussi.

La CPI serait une Cour raciste

S’il est vrai qu’actuellement la CPI ne connaît que de situations africaines est-ce que cela veut pour autant dire que la CPI serait « contre » l’Afrique ou, pour reprendre les termes de l’ancien Président de la Commission de l’Union africaine Jean Ping, que la « CPI a été créée pour juger les Africains » (2009) ? Nous ne le croyons pas. S’il est vrai qu’il n’y a pas que sur le continent africain que des situations mériteraient des enquêtes (ce qui est le cas depuis janvier pour la Géorgie), faut-il pour autant nier que les situations actuellement objet d’investigations le méritent ? D’ailleurs, les partisans de la théorie du « deux poids – deux mesures » critiquent le traitement différencié des situations mais pas l’existence de situation. Or, n’est-ce pas cela le plus important pour la protection des droits de l’Homme ? Mettre en exergue les fautes des autres n’ôte pas sa responsabilité dans la commission de ses propres fautes !

Fondamentalement, les reproches faits à la CPI sont des reproches plus généraux faits à la structuration du maintien de la paix et de la sécurité internationale. En effet, bien que certains des membres permanents du Conseil de sécurité ne soient pas membres du Statut de Rome, ils ont la possibilité d’influer directement sur celle-ci soit en demandant l’ouverture d’enquêtes (Libye, Soudan), soit en bloquant certaines. C’est un fait, on peut le regretter. Mais lorsque les Etats ont individuellement ratifié la Statut de Rome, les règles du jeu existaient déjà ! La ratification est, juridiquement, un acte souverain.

De plus, ce même Conseil de sécurité est au sommet de l’Architecture de paix et de sécurité en Afrique (article 17 du protocole de Durban de 2002 sur le Conseil de paix et de sécurité). Sans ce Conseil de sécurité, l’UA aurait de nombreuses difficultés matérielles et financières à gérer les opérations de maintien de la paix actuellement en cours sur le continent. Au niveau de l’organisation continentale, il nous semble que la crédibilité de ces critiques dépend de son autonomisation vis à vis de ses partenaires extérieurs pour des actes courants relavant de sa compétence. Enfin, même dans l’hypothèse où tous les Etats africains décidaient de leur retrait du statut de la CPI, rien n’empêcherait celle-ci de pouvoir exercer sa juridiction concernant des pays africains sur saisine du Conseil de sécurité, ou du Procureur. En effet, en l’état actuel du nombre de ratifications (133), il y aurait assez de pays membres même en l’absence des pays africains, puisque 60 ratifications sont nécessaires…..

Aussi, malgré ses imperfections, la CPI reste la seule option possible, à l’heure actuelle, pour permettre de juger les crimes internationaux commis sur le continent. Il faut que cesse l’hypocrisie. Sans l’existence de cette épée de Damoclès que représente la CPI sur la tête de certains chefs d’Etat peu soucieux de la protection des droits de l’Homme, il est vraisemblable que ceux-ci pourraient ressentir une certaine impunité. La CPI n’est certes pas parfaite, on peut discuter des réformes souhaitables, mais la potentialité de la mise en œuvre de sa juridiction constitue un frein à la commission de crimes de masse.

Au final, il nous semble que cette décision de l’UA est une gesticulation de plus sans grande conséquence. Il pourrait s’agir au mieux d’essayer de faire pression sur la CPI pour qu’elle s’intéresse à d’autres situations. Mais, juridiquement, avec ou sans l’Afrique la CPI exercera sa juridiction en Afrique et ailleurs (on peut l’espérer).

 

Par Matthieu FAU-NOUGARET

Maître de Conférences HDR Droit Public

Université de Bordeaux

LAM – CERDRADI


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